Précarité en eau : enjeux des droits à l’eau et à l’assainissement en France

I   La reconnaissance progressive du droit a l’eau

1.   Une reconnaissance internationale

Les droits humains à l’eau potable et à l’assainissement ont été reconnus par la Résolution du 28 juillet 2010 de l’Assemblée Générale des Nations Unies dans laquelle il est reconnu que « le droit à l’eau potable et à l’assainissement est un droit de l’homme, essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l’exercice de tous les droits de l’homme ».

La résolution précise que « chaque Etat porte la responsabilité de garantir l’application de ces droits sur son territoire et de prioriser l’usage de l’eau potable pour la consommation humaine (boisson, cuisine, hygiène) ».

Le contenu de ces droits à l’eau et à l’assainissement repose sur 5 critères :

• La disponibilité en eau
• L’accessibilité physique de l’eau
• L‘accessibilité économique de l’eau
• La qualité et la sureté de l’eau (exempte de risques pour la santé)
• L’acceptabilité, la dignité et l’intimité de l’accès à l’eau

En 2015, la déclaration adoptée par les Nations Unies « Transformer notre monde d’ici 2030 : un nouveau programme d’action mondiale », établissant la liste des 17 Objectifs du Développement Durable (ODD) a intégré un ODD n°6 consacré à « Garantir l’accès de tous à l’eau et à l’assainissement et assurer une gestion durable des ressources en eau ». Cet ODD contient 6 cibles dont les deux premières sont relatives à « l’accès universel et équitable à l’eau potable, à un coût abordable » (cible 6.1) et à « l’accès de tous, dans des conditions équitables, à des services d’assainissement et d’hygiène adéquats et mettre fin à la défécation en plein air » (cible 602). Cet ODD 6 constitue un engagement politique formel de la part de la communauté internationale pour résoudre les défis majeurs liés à l’eau, en particulier le manque d’accès à l’eau et à l’assainissement qui touche encore des milliards de personnes.

2.   Cadre juridique français de l’accès à l’eau

• La Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques (LEMA, 2006) prévoit que « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable, dans des conditions économiquement acceptables par tous » (article L 210-1 du Code de l’environnement).
• L’interdiction des coupures d’eau et de la réduction de débit a été consacrée par la loi nº 2013-312 du 15 avril 2013 (Loi Brottes). Depuis le 1er janvier 2022 avec la Loi AGEC, les Etablissements Recevant du Public (ERP) de catégorie 1, 2 et 3 (plus de 300 personnes), doivent mettre à disposition de leur public une borne fontaine[1]. Si le nombre de visiteurs est doublé, voire triplé, des fontaines doivent être rajoutées en conséquence. Selon les estimations du Ministère de la transition écologique, près de 30 000 points d’eau devraient être ouverts en France dans des lieux de forte affluence.

II  Le droit à l’eau en France et les enjeux de précarité en eau

1.   Précarité en eau, de quoi et de qui parle-t-on ?

La précarité en eau est une situation où une personne n’a pas accès à de l’eau en quantité suffisante ou de qualité adéquate pour subvenir à ses besoins de base : hydratation, alimentation, hygiène du corps et de l’habitat. Si 99 % de la population a accès à un réseau d’alimentation en eau et 99,7 % des toilettes à domicile (Insee), l’accès à l’eau potable et à l’assainissement en France demeure problématique pour les populations les plus précaires.

La Fondation Abbé Pierre, dans son 28eme rapport annuel sur le mal logement en France métropolitaine, décompte 330 000 personnes sans domicile et 100 000 vivant en habitats de fortune, dont environ
11 300 dans des bidonvilles selon la DIHAL[2]. De plus, 208 000 « gens du voyage »[3] subissent de mauvaises conditions d’habitat ou sont sans accès à une place dans les aires d’accueil aménagées[4]. Ces conditions de vie précaires impliquent des difficultés d’accès à l’eau et contraignent les personnes à s’approvisionner à des points d’eau extérieurs à leurs lieux de vie (fontaines publiques, bornes incendies, puisage dans les eaux de surface, etc.), avec des risques sécuritaires et sanitaires exacerbés.

Il existe ainsi une multitude de situations de non-accès à l’eau en France, qui concernent  en particulier les personnes vulnérables :

• En situation de rue et isolées
• En situation de rue et regroupées, habitats de fortunes (ex : bidonvilles, campements)
• Habitant un bâti de manière informelle (ex : squats)
• Habitant un bâti de manière formelle avec un accès dégradé à l’eau (ex : copropriétés dégradées, marchands de sommeil[5], parcelles non raccordées au réseau d’adduction d’eau)
• Habitant un bâti de manière formelle sans raccordement au réseau d’eau (approvisionnement via des sources individuelles de type puits ou forage) avec des problématiques associées en matière de qualité de l’eau

Les difficultés d’accès à l’eau et à l’assainissement ont des conséquences sociales négatives et induisent des atteintes à d’autres droits humains : droit à la santé, droit à l’éducation, droit à un environnement sain, ou encore droit à la dignité.

2.   Situations critiques dans les départements et régions d’outre-mer (droms) : Guadeloupe, Guyane, la Réunion, Martinique, Mayotte[6]

La situation des droits à l’eau, à l’hygiène et à l’assainissement est particulièrement critique dans les DROM où les taux d’accès à l’eau sont largement plus bas qu’en Hexagone.

En effet, les enjeux liés à l’accès, la qualité, le coût et à la continuité effective des services de distribution d’eau sont prégnants : l’eau y est globalement peu ou pas accessible, polluée et chère, avec des coupures régulières du service public d’eau.

Ces carences systémiques dans l’accès à une eau de qualité et en quantité suffisante affectent une grande partie de la population :

• A Mayotte, 31,7 % de la population n’a pas accès à l’eau courante dans son logement et 59 % est dépourvue du confort sanitaire de base.
• En Guyane, entre 15 et 20 % de la population n’a pas accès à l’eau alors que le territoire dispose de la troisième réserve d’eau douce du monde.
• Sur l’ensemble des DROM, 21,6 % de la population vit sans eau chaude dans leur logement, cela concerne jusqu’à 45 % des ménages en Guyane[7].
• En Martinique, 53 % de l’eau produite est perdu dans les fuites des tuyaux, en Guadeloupe, 64 % de l’eau produite est perdue dans les réseaux (la moyenne nationale françaises des fuites des réseaux est de 20 %).
• A La Réunion, 46 % des personnes raccordées au réseau ne disposent pas d’une qualité suffisante en eau potable.
• En Guadeloupe et en Martinique, la pollution des cours d’eau et des sources au chlordécone reste problématique.

De plus, ces difficultés sont couplées à des coupures régulières d’eau, nommées « tours d’eau ». Ces dernières sont des interruptions volontaires, totales ou partielles, programmées par les communes, notamment à Mayotte (pour des raisons de non disponibilité de la ressource), en Guadeloupe et en Martinique (pour des raisons d’infrastructures défaillantes). Ces coupures d’eau ne concernent pas uniquement les habitations mais également l’ensemble des services publics. Ainsi, les écoles, les hôpitaux et les bornes fontaines subissent ces interruptions sans précédents sur l’ensemble des trois territoires précités.

III    Quel rôle pour les collectivités ?

1.   La transposition de la directive « eau potable »

En janvier 2023, la directive européenne « Eau potable » 2020/2184, dont l’article 16 vient encadrer l’accès à l’eau potable des populations vulnérables et marginalisées, a été transposée en droit français avec la publication d’une ordonnance (n° 2022-1611 du 22 décembre 2022 relative à l’accès et à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine)⁶ et d’un décret d’application (n° 2022-1721 du 29 décembre 2022 relatif à l’amélioration des conditions d’accès de tous à l’eau destinée à la consommation humaine)⁷.

Cette nouvelle ordonnance vise à « garantir l’accès de chacun à l’eau destinée à la consommation humaine, même en cas d’absence de raccordement au réseau public de distribution d’eau destinée à la consommation humaine, y compris des personnes en situation de vulnérabilité liée à des facteurs sociaux, économiques ou environnementaux » et introduit de nouvelles obligations en matière d’accès à l’eau pour toutes et tous sur le territoire français.

Depuis décembre 2022, selon le Code de la santé publique, L. 1321-1 A :

« Toute personne bénéficie d’un accès au moins quotidien à son domicile, dans son lieu de vie ou, à défaut, à proximité de ces derniers, à une quantité d’eau destinée à la consommation humaine suffisante pour répondre à ses besoins en boisson, en préparation et cuisson des aliments, en hygiène corporelle, en hygiène générale ainsi que pour assurer la propreté de son domicile ou de son lieu de vie. »

2.   Les évolutions induites par la nouvelle réglementation (ordonnance et décret)

2.1.        La définition d’une autorité compétente[8]

En réponse au flou juridique qui existait jusqu’alors sur l’autorité compétente en matière d’accès à l’eau potable des personnes non-raccordées au réseau d’eau potable, les nouvelles dispositions viennent flécher les communes et leurs établissements publics de coopération (terme qui englobe d’une part les établissements publics de coopération intercommunale et d’autre part, les syndicats auxquels la compétence « eau potable » a pu être transférée)10. L’amélioration et la préservation de l’accès à l’eau représente donc une extension de la compétence « eau potable » (détenue à titre obligatoire depuis la loi NOTRe de 2015[9] par les communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunales ou, le cas échéant, les syndicats auxquels la compétence « eau » aurait été transférée).

2.2.       Une méthodologie d’action : des diagnostics aux mesures de mise en œuvre

Le Code général des collectivités territoriales définit désormais que les communes ou leurs EPCI seront tenus d’améliorer ou de préserver l’accès à l’eau pour toutes et tous, notamment des personnes en situations de précarité. Cette nouvelle responsabilité implique deux obligations cumulatives :

• La réalisation d’un diagnostic territorial permettant d’identifier les personnes ayant un accès insuffisant ou inexistant (L.2224-7-2 CGCT) ;
• La mise en œuvre de solutions permettant d’améliorer ou de préserver l’accès à l’eau des personnes identifiées dans le cadre du diagnostic (L.2224-7-3 CGCT).

Dans le but de répondre aux objectifs d’amélioration de l’accès à l’eau, l’ordonnance prévoit une phase d’évaluation des besoins basée sur l’identification des personnes « n’ayant pas accès, ou ayant un accès insuffisant, à l’eau potable ainsi que les raisons expliquant cette situation »[10].

Ce document constituera une feuille de route à suivre en établissant un état des lieux des mesures d’accès à l’eau déjà existantes et en formulant des recommandations de solutions et des mesures d’accompagnement des acteurs pour améliorer les conditions d’accès à l’eau[11].

2.3.       La définition d’une quantité minimale d’eau nécessaire

L’ordonnance définit les usages de base (boisson, préparation et cuisson des aliments, hygiène corporelle[12]) tandis que le décret inscrit une quantité minimale d’eau nécessaire à la consommation humaine pour ces usages en fixant une fourchette comprise entre 50 et 100L d’eau par personne et par jour[13].

2.4.       Distance et sécurité de l’accès

Les textes précisent que « toute personne doit bénéficier d’un accès à l’eau « à son domicile, dans son lieu de vie ou, à défaut, à proximité de ces derniers » et reconnaissent des critères de qualité de l’accès, en précisant que les mesures d’amélioration de l’accès à l’eau destinée à la consommation humaine « ne peuvent avoir pour effet d’engendrer des risques pour la santé et la sécurité de la population »[14].

Le diagnostic permettra également de localiser les fontaines et autres équipements publics de distribution d’eau, qui ne faisaient jusqu’alors pas l’objet d’un recensement systématique.

IV   Les indicateurs de la précarité en eau

Evaluer le niveau d’accès des populations nécessite des indicateurs de référence, permettant de caractériser et d’évaluer le « non-accès » ou l’« accès insuffisant », la distance et « la proximité immédiate » de l’accès, la suffisance du nombre et la répartition des installations publiques, le temps de collecte, etc.

Le référentiel établi par la Coalition Eau[15] en partenariat avec d’autres associations, suggère une grille de lecture commune pour l’évaluation de l’accès à la fois dans l’espace public mais aussi dans les lieux de vie précaires.

1.   Nombre de points d’eau

1.1.        Dans les lieux de vie précaires

Dans les lieux de vie précaires, il est proposé un nombre minimal de points d’eau à prévoir par seuils de personnes présent.es sur le lieu de vie.

1.2.        Les installations publiques d’eau

Pour les populations vivant dans la rue ou sans domicile fixe, la garantie d’une offre et d’un accès à l’eau potable dans l’espace public est primordial. Un dispositif public d’accès à l’eau doit être connecté au réseau d’eau potable, gratuit, accessible, continu, visible. Actuellement, cela peut se traduire par une fontaine en voirie, ou dans des parcs et des jardins (mais généralement fermés la nuit).

La multiplication des points d’accès à l’eau, gratuits et accessibles à toutes et tous de manière continue est un enjeu social pour les personnes les plus vulnérables (personnes en situation de précarité, atteintes de pathologies, femmes enceintes, etc.) et est aussi un enjeu de développement durable, mis en évidence lors des épisodes de canicules vécus en France. L’ensemble de la population vivant sur un territoire urbain doit pouvoir s’approvisionner en eau régulièrement et directement dans l’espace public, que ce soit pour un usage de boisson ou d’hygiène tels que le lavage des mains.

Il s’agirait, dans chaque commune ou arrondissement de garantir des accès à des installations publiques en nombre suffisant.

Des seuils par habitant.es sont proposés :

• À partir de 1 000 et jusqu’à 2500 habitant·es recensé·es : l’installation d’une fontaine publique est obligatoire. Pour chaque tranche supplémentaire de 2 500 habitant·es recensé·es : installation d’un équipement supplémentaire.
• À partir de 1 000 et jusqu’à 10 000 habitant·es recensé·es : l’installation de toilette publique est obligatoire. Pour chaque tranche supplémentaire de 5 000 habitant·es recensé·es : installation d’un équipement supplémentaire.
• À partir de 15 000 habitant·es recensé·es : la mise à disposition de bains douches publics est obligatoire.

2.   La distance et la localisation

2.1.        La distance

L’ordonnance de décembre 2022 indique que toute personne doit bénéficier d’un accès à l’eau « au domicile ou dans le lieu de vie des personnes ou, à défaut, en un point d’accès le plus proche possible ». D’une part, les seuls éléments justifiant l’installation d’un accès extérieur au domicile ou au lieu de vie sont précisés dans le décret du 29 décembre 2022 et se limitent à des « contraintes techniques, géographiques et topographiques et des servitudes auxquelles sont assujettis les territoires concernés ». Plusieurs aspects sont à prendre en compte pour qualifier la notion de « proximité » :

• La distance entre le point d’eau et le lieu de vie doit pouvoir garantir l’accès au volume d’eau préconisé par les textes soit entre 50 et 100 L d’eau par jour et par personne à Plus le point d’eau est éloigné, moins le transport d’une quantité d’eau importante est garanti. Un lieu de vie précaire pouvant regrouper plusieurs habitats, les ONG préconisent que le point d’eau se situe entre 0 et 50 mètres maximum de chaque habitation, et ne pas dépasser 5 minutes en temps de trajet.
• Les ONG préconisent un accès sur site, et non à l’extérieur, pour limiter les barrières à l’accès.
• Si le point d’eau est à l’extérieur du site, ce qui constitue déjà une forme d’éloignement, la distance maximale à parcourir est de 200 mètres depuis le lieu de vie.

En matière d’infrastructures d’hygiène (toilettes et douches), les ONG préconisent :

• Une installation à l’intérieur du lieu de vie
• A défaut, une distance permettant de garantir un accès sécurisé à ces lieux de l’intime (50 mètres max – standards humanitaires SPHERE)

La localisation des points d’eau doit garantir une accessibilité pour tout le monde en prenant en compte la possible présence d’enfants, de personnes âgées ou malades, ainsi que les situations de handicap ou de vulnérabilité. Il est aussi nécessaire de considérer les possibles barrières d’accès (horaires de fermeture d’un lieu public, point d’eau sur un lieu privé, route à traverser, escaliers, etc.), le contexte (situation de crise, d’urgence, de pandémie, etc.), les tensions sur le partage de la ressource, ou encore le risque d’emprise ou d’accaparement de cette ressource.

2.2.       Le maillage territorial

Dans le cas des installations dans l’espace public, se pose la question de leur répartition entre les différents territoires (des disparités importantes existant entre départements et entre villes) et au sein d’une même collectivité (entre l’hyper centre et les quartiers périphériques notamment). Il est essentiel de penser leur localisation et de renforcer le maillage territorial afin de garantir une répartition homogène couvrant l’ensemble du territoire, et pas seulement les zones touristiques.

Garantir un maillage optimal des installations publiques d’eau et d’assainissement sur un territoire nécessite de mener une réflexion par arrondissement ou par quartier, en augmentant le nombre d’installations en fonction de la fréquentation mais aussi des besoins identifiés (selon les situations de précarité en présence). Pour cela, il est possible de s’appuyer sur des découpages préexistants tels que le découpage scolaire ou l’organisation du réseau officinal (pharmacies).

V     Conclusion et perspectives

La nouvelle réglementation en matière d’accès à l’eau potable pour toutes et tous sur le territoire sont une avancée notable pour le droit à l’eau en France. Leur mise en œuvre nécessite d’avancer collectivement, de manière multi-acteurs et selon une approche multisectorielle.

Les ONG identifient des pistes de travail collectives :

• La formalisation de méthodologies partagées et d’outils permettant les retours d’expériences.
• Le renforcement de la collaboration et de l’articulation entre les services techniques de l’eau des collectivités, les services sociaux et les associations pour un plus grand partage des savoirs faire et des expertises.
• La création d’un guichet unique, au niveau municipal, sous la forme d’une plateforme permettant de centraliser et faire remonter les demandes et les signalements.
• La sensibilisation et l’information des primo concernés. Un premier outil pour ce faire est la vidéo de Solidarités International « Accès à l’eau potable : ce qui change en 2023 ! »

Pour aller plus loin

• Décryptage par la Coalition Eau de la nouvelle réglementation issue de l’Ordonnance n° 2022-1611 du 22 décembre 2022 relative à l’accès et à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, ici
• Vidéo de présentation des évolutions régimentaires « Accès à l’eau : ce qui change en 2023 », ici
• Note de position de la Coalition Eau « Droits à l’eau et à l’assainissement en France. Vers une définition d’un accès suffisant et adapté », ici
• Foire aux Questions « Mise en place d’accès à l’eau potable dans les bidonvilles en France métropolitaine », un document publié par la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement et réalisé avec Solidarités International, ici
• Boite à outils du Ministère de la Transitons Ecologie « Favoriser l’accès à l’eau pour tous : la politique sociale de l’eau » (comprenant des Fiches mesures sociales de l’eau pour les personnes raccordées et non-raccordées), ici

[1] Articles L. 541-15-10, II. et D. 541-340 du Code de l’environnement

^[2] DIHAL : Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement. Etat des lieux national et éléments de bilan des actions mises en œuvre dans le cadre de l’instruction gouvernementale du 25/01/218, novembre 2023

[3] Chiffres du 28e rapport annuel fondation Abbé Pierre. « Gens du voyage » est un terme administratif désignant un mode de vie non sédentaire. Il apparaît dans une circulaire de 1972 pour l’application de la loi de 1969 sur l’exercice des activités économiques ambulantes. La notion est précisée par la loi du 5 juillet 2000 : « les personnes dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles ». Dans la pratique, l’appellation est utilisée pour désigner les Roms (ou Tsiganes) de France (y compris Manouches et Gitans), bien qu’ils ne soient itinérants que pour environ 15 % d’entre eux. La plupart des Roms en France sont français. Ceux qui ne le sont pas sont souvent d’origine bulgare ou roumaine, et donc citoyens européens depuis 2007 (liberté de circulation dans l’Union européenne). Depuis janvier 2014, ils ont libre accès au marché du travail.

^[4] FNASAT, « Ancrage et besoins en habitat des occupants permanents de résidence mobile », 2016

[5] Marchand de sommeil : propriétaire louant très cher un logement indigne, mettant les locataires en danger direct : insalubrité, suroccupation organisée, division abusive de pavillons, etc.

[6] Contribution écrite de Coalition Eau à l’EPU 2023. Constats issus des observations de terrain et des contributions de plusieurs ONG : Croix Rouge Française Guyane, Médecins du Monde Mayotte et Guyane, Observatoire Terre Monde, Sillages et Solidarités International.

[7] Rapport de la Fondation Abbé Pierre sur le mal-logement dans les départements et territoires d’outre-mer

[8] Article L.1321-1 B du CSP et L.2224-7-2 du CGCT

[9] Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

[10] Article L.2224-7-2 du CGCT

[11] Article R.2224-5-4 du CGCT

[12] Article L.1321-1-A du CSP

[13] Article R.1321-1 A du CSP

[14] Article R.2224-5-5 al.1 du CGCT

[15] Vers une définition d’un accès à l’eau « suffisant et adapté » pour des droits humains à l’eau et à l’assainissement effectifs en France – note de positionnement, juin 2023