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Hélène Durand : « La préservation de l’eau donne du sens au Zéro Artificialisation Nette. »

Cet article a été rédigé par Cyrus Farhangi

Crédits photos : Hélène Durand

Hélène Durand est gérante de la société Alisé Géomatique, une société spécialisée dans la production, l’analyse et la diffusion de données géographiques , pour le développement durable des territoires.

 

Vous disposez d’une trentaine d’années d’expérience dans l’accompagnement de l’aménagement foncier des territoires, y compris en lien avec la gestion durable de l’eau. Pouvez-vous définir ce qu’est la « sobriété foncière » ?

Même s’il y a indéniablement un effet de mode autour du terme de « sobriété », qui le vide parfois de son sens, il me semble pertinent. Ce terme traduit simplement une prise de conscience généralisée de la finitude de certaines ressources (foncier, eau, sols, biodiversité…) et de la nécessité de questionner notre rapport à l’espace. La sobriété foncière est une manière de recentrer la politique foncière d’un territoire dans une logique qui irait au-delà du droit des sols. Cette « nouvelle » politique foncière se propose d’intégrer l’ensemble des fonctionnalités écologiques associées à ce foncier, y compris les services gratuits liés au grand cycle de l’eau, comme la régulation des débits (donc une limitation des aléas de ruissellement), la recharge des nappes ou encore l’épuration.

 

Dans ce cadre les acteurs des territoires s’interrogent beaucoup sur l’application de l’objectif « Zéro Artificialisation Nette » (ZAN). Comment s’applique-t-il à ce jour de votre point de vue ?

Il me semble utile tout d’abord de rappeler, que le principe du « ZAN » et d’économie du foncier existait déjà en France dans la loi ALUR, il y a 10 ans. La consommation d’espace devait déjà être justifiée même si les objectifs chiffrés restaient flous. Depuis la promulgation de la Loi Climat et résilience, le « ZAN » n’aura pas été un long fleuve tranquille ! Nombre de décrets ont évolué depuis 3 ans, avec des tâtonnements. Prenons un exemple, celui des jardins privatifs : ils sont passés du statut de non-artificialisé (dans le projet de décret de définition de l’artificialisation) au statut d’artificialisé dans le décret final, en quelques jours, alors qu’en surface c’est un levier considérable !

Certains sont convaincus de l’esprit de la loi ZAN, d’autres non. Mais dès lors que les différents échelons territoriaux s’accordent pour porter l’esprit de la loi, c’est la mise en œuvre qui questionne ! Une représentation fine de l’espace, via des données d’occupation du sol, reconnue par tous les échelons, est précieuse pour nourrir le dialogue sur une base objective. En outre cela fournit un excellent cadre de référence pour parler du « projet de territoire », au-delà de quelques indicateurs « couperets ». Nous en reparlerons.

Reprenons l’exemple des jardins privatifs, qui mériterait d’aller au-delà de cette définition « binaire » fournie par les décrets : selon leur position, leur composition, leur rôle fonctionnel dans le cycle de l’eau, ou en tant que « habitat potentiel », au sens naturaliste, un arbitrage mérite d’être rendu : espace potentiellement densifiable ? ou à l’opposé un espace de renaturation ? Nous mettons en œuvre les conditions d’un tel débat, en y impliquant les élus, associations, intercommunalités, SCoT, dans un jeu passionnant d’emboitement d’échelles.

 

Comment les territoires vont-ils s’engager dans la mise en œuvre de la sobriété foncière ?

L’esprit de la loi Climat-Résilience est très clair. la Elle prévoit de réduire de 50 % la consommation de nouveaux espaces dans la prochaine décennie, sur la base de la consommation passée 2011-2021, puis prévoit, à l’horizon 2050, l’absence d’artificialisations non-compensées, selon une « renaturation » dont les modalités restent encore à consolider. C’est le fameux solde nul du Zéro artificialisation Nette

La première échéance pour construire ces stratégies est très courte, c’est celle des SRADDET (Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires), à l’échelon des régions. Celles-ci doivent définir une enveloppe globale de consommation foncière régionale, qui sera ensuite « territorialisée » sur l’ensemble des territoires, via l’échelon SCoT.
En 2026, l’obligation de compatibilité sera déclinée au SCoT (Schéma de cohérence territoriale) à l’échelle intercommunale, puis s’étendre au PLU (Plan Local d’Urbanisme) à l’échelle communale. Donc tous les échelons sont mobilisés, de la planification globale stratégique de la région jusqu’à l’urbanisme opérationnel.

 

Comment faire le lien entre la sobriété foncière et la gestion de l’eau ?

Pour appliquer le ZAN à l’échelle du PLU, les élus et les services techniques, doivent arbitrer : comment densifier le cœur des espaces urbanisés (pour limiter la consommation d’espace présentée ci-dessus) et dans le même temps, retrouver des espaces dédiés au cheminement de l’eau ? Cet équilibre doit être recherché à l’échelle de chaque quartier, mais également de chaque unité fonctionnelle, du grand bassin versant, et des petits sous-bassins versants. Cela permettra selon la sensibilité aux aléas climatiques, d’arbitrer au cas par cas. Une densification excessive, dans certains quartier soumis a l’aléas ruissellement, pourrait mécaniquement accentuer les flux lors d’épisodes intenses et aggraver l’exposition des espaces en aval.

Autre point de difficulté : il faut pouvoir mettre en débat une stratégie foncière impliquant à la fois les espaces publics et privés. Les cours d’école et la politique de « désimperméabilisation » portée par les agences de l’eau est un bel exemple sur un espace public. Elles se multiplient grâce à la maitrise foncière de la commune sur les écoles, mais constituent, selon moi, avant tout des vecteurs de sensibilisation.

La stratégie se doit donc d’être plus ambitieuse, car la résilience de nos villes ne pourra pas être atteinte en désimperméabilisant quelques espaces publics, même les plus pertinents, voir quelques écoquartiers, sur des espaces de renouvellement qui représentent au mieux 2% des espaces urbanisés ! Il faut engager tout le monde, par exemple redonner vie aux jardins privatifs comme on l’a évoqué, mais également mobiliser les aménageurs dans leur rôle de promotion de nouvelles formes urbaines, plus compactes, qui laissent vivre des espaces naturels à enjeu, et peuvent contribuer au grand cycle de l’eau par leurs éco-fonctionnalités.

On focalise beaucoup l’attention sur les enjeux d’aménagement liés aux îlots de chaleur, mais il me semble qu’il y a un risque encore plus critique, dont on parle moins : celui du ruissellement, lié à l’imperméabilisation et la perte de fonctionnalité des sols ! En contexte de raréfaction de la ressource, et d’épisodes pluvieux extrêmes, il va falloir rétablir des liens plus forts, entre politique de l’eau urbaine et aménagement du bassin versant, quasi-inconnu des urbanistes, voire travailler demain sur le partage des ressources et usages de l’eau entre tous ces acteurs ! Toute technique, mode de gestion, ou aménagement favorisant l’infiltration, le ralentissement des flux, voir le stockage, va devenir incontournable. Nous vivons les prémices, du dérèglement de grands équilibres hydrodynamiques, qui vont s’accentuer avec le changement climatique. Cela appelle à une vision intégrée des politiques publiques, inédite à ce jour.

Donc quelle place peut-on donner à l’eau en ville ? Quelle stratégie guide les démarches de « non-imperméabilisation », avant même de parler de désimperméabilisation ? Se limiter à la désimperméabilisation est en effet une vision trop locale, et orientée sur une problématique : la gestion de l’eau pluviale en ville, alors que l’enjeu s’inscrit à l’échelle globale du territoire, et au niveau des interactions entre la ville et son bassin versant. Il faudrait vraiment décloisonner, aller au-delà de ce clivage entre GEMAPI d’un côté (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, confiée aux intercommunalités), GEPU (Gestion des Eaux Pluviales Urbaines) et assainissement de l’autre (compétence souvent communale, ou mutualisée dans les métropoles). Sans oublier les autres politiques publiques du risque (PAPI – Programmes d’Actions de Prévention des Inondations) et de la ressource en eau ou de sa qualité (SAGE – schéma d’aménagement et de gestion de l’eau).

Revenons sur l’exemple de la désimperméabilisation, et analysons-la au regard du fameux cycle « Eviter, Réduire, Compenser » connu de tous les naturalistes : celui-ci incite à privilégier l’évitement, alors que la désimperméabilisation est plutôt du ressort de la compensation, c’est-à-dire l’ultime recours à mobiliser, après avoir priorisé les autres leviers.

Dans ce cadre, le ZAN vise justement à éviter la perte de milieux agricoles et naturels qui favorisent naturellement l’infiltration de l’eau dans les sols, la recharge des nappes, et concourent ainsi également au maintien d’habitats pour la faune, et à d’autre fonctions de régulation. Outre le fait de dépasser ces clivages réglementaires, il faut imaginer ces logiques fonctionnelles, même complexes, sur l’ensemble du bassin versant, sans clivage entre zone urbaine, et zone rurale.

En  aval, et dans les milieux urbanisés, la question de l’eau est encore trop souvent posée via le prisme, certes nécessaire, de l’engorgement des réseaux pluviaux et des schémas pluviaux. Ce n’est que la partie émergée de l’iceberg ! La question de fond concerne la place de l’eau en ville, en questionnant les différentes fonctions ou services qu’elle peut apporter : support de renaturation, support de continuité écologique et de biodiversité, élément clé de régulation des canicules par évapotranspiration, infiltration… L’eau est aussi une composante indispensable au développement de milieux végétalisés, récréatifs ou déversoirs de crues, et apportant un « bien-être » en ville.

 

Vos interventions portent notamment sur le rôle majeur des données cartographiques dans ces décisions d’aménagement.

Les acteurs du territoire ont besoin d’une vision globale, celle de la planification à l’échelle macro qui permet d’aborder les différentes facettes du grand cycle de l’eau, mais également la séquestration carbone associée, les Projets Alimentaires Territoriaux, la ZAN, la GEPU… Toutes ces données et les différents enjeux doivent être reliés dans une stratégie territoriale allant du local au global.

Mon retour d’expérience s’appuie sur un travail historique avec les différents échelons territoriaux afin de produire des données, un diagnostic et une connaissance partagée de l’occupation des sols, permettant de co-construire un projet de territoire. Je suis intervenue dans des contextes où au départ, il y avait autant de représentations de l’occupation du sol que d’acteurs territoriaux. Chacun avançait donc sa propre réalité d’un territoire, pourtant commun ! Notre travail consiste entre autres, à mettre en lien tous ces acteurs, et à les convaincre de mettre de côté leurs données de référence pour mieux coconstruire une base de compréhension et de discussion partagée. Nous avons mené de telles mutualisations en région Grand Est, Haut-de-France et la portons actuellement en région PACA et Normandie.

Chaque échelon est face à une équation complexe. Les régions qui ont investi depuis 3 ou 4 ans dans cette connaissance via les données d’occupation du sol sont dans une configuration relativement plus confortable, car elles sont maintenant dotées des moyens nécessaire pour établir un dialogue partagé. Leurs données permettent de décliner la stratégie foncière (via le SRADDET) de l’échelle régionale à celle de l’urbanisme opérationnel. En leur absence, les chiffres de modération de consommation d’espace, issus des portails nationaux et des fichiers fonciers, sont parfois contredits, par les indicateurs des échelons locaux (SCOT, PLU) qui reposent sur des bases de données plus précises et plus fiables. Cela amène à des batailles de chiffres, au détriment de la question centrale : le projet de territoire !

La question qu’il faut se poser est de faire cohabiter puis d’articuler les différentes sources d’information pour que chacun, à son échelon, puisse mettre en œuvre le bon équilibre entre renaturation, sobriété foncière, et développement économique. Les données sont au centre de l’échiquier car elles vont permettre de faire le lien entre les différentes politiques publiques. Ces données permettent en effet de décrire à la fois les milieux naturels, les potentialités d’infiltration de l’eau, les formes urbaines plus ou moins compactes, la production alimentaire locale, les corridors et infrastructures écologiques comme les haies, sans oublier les espaces de mobilité, notamment les infrastructures routières, grosses consommatrices de foncier…

J’ai participé pendant 10 ans à la Commission Nationale d’Information Géographique, en tant qu’expert national des données occupation du sol. L’instance a construit les règles de l’OCS-GE (base de données d’Occupation du sol à grande échelle), sous l’impulsion de certains membres (IGN, CEREMA). Ceci nous amène à accompagner nombre de SCoT, métropoles et EPCI sur ce nouveau concept « d’artificialisation ». A l’inverse de certains messages anxiogènes sur ce Zéro artificialisation Nette, nous parlons paysage, eau, biodiversité, et amenons les élus, à questionner leur projet de territoire, à l’aune de leur attachement à leur patrimoine, sans a priori.

 

L’exercice peut paraitre complexe pour des territoires aux moyens limités, et surtout contraignant pour leur développement. Témoignez-vous de réticences sur le terrain ?

Nous venons de mener un chantier pour un EPCI rural, en périphérie d’une grande métropole du sud-ouest. Nous avons eu la responsabilité de faire émerger en 4 mois les besoins fonciers de chaque commune à échéance 2030. Au démarrage, chaque commune se demandait à quelle sauce elle allait être mangée par le ZAN, si leur territoire pourrait encore se développer et si leur voisin serait plus gourmand ! Les communes de cet EPCI présentaient des profils variés de consommation d’espace, de dynamiques démographiques et économiques, et de besoins de développement. Les EPCI de la Région avaient 4 mois pour argumenter et remonter leurs besoins de consommation d’espace au niveau du SCoT, puis que le SCoT fasse remonter à la Région. Un sacré défi dans un délai très court !

Nous avons mis à jour la donnée d’occupation des sols, l’OCS-GE, en base de référence préalable, pour construire rapidement une stratégie commune via des ateliers collaboratifs. Au départ les élus étaient réticents : ils venaient de valider leur PLU et ne comprenaient pas qu’il faille reproduire l’exercice en renonçant à des zones d’urbanisation. Ils se demandaient de quel droit un SCoT pouvait s’imposer à un document qu’ils venaient de constituer. Il fallait leur expliquer les définitions de consommation d’espace et d’artificialisation, mais aussi l’esprit de la loi : ce n’est pas pour embêter les territoires ! Tout cela est porteur de sens, les élus sont très attachés à leur terroir, leurs paysages, et leurs conditions de vie. Or il n’est plus possible de s’étaler comme avant : nous aurons besoin de préserver des espaces agricoles, des milieux naturels et des chemins de l’eau, pour garantir notre souveraineté alimentaire et éviter les conflits d’usages autour de l’eau.

Notre pédagogie a également beaucoup insisté sur la manière dont l’eau ruisselle sur la ville : la construction d’aujourd’hui, c’est l’imperméabilisation de demain ! Nous avons fourni les indicateurs nécessaires sur la consommation d’espace, les corridors écologiques, et l’exposition au ruissellement futur en conditions de changement climatique. Les acteurs ont besoin de cette vision intégrée pour mettre le ZAN en débat, et donner du sens à cet objectif réglementaire.

Finalement, chaque commune a projeté ses besoins fonciers et une première stratégie d’occupation des sols, dans une logique itérative et agile. Par des outils de cartographie interactive, chaque élu a pu voir comment il s’inscrivait, ou pas, dans les objectifs du ZAN. Cela a permis de nourrir un débat à l’échelle des EPCI, en partant du terrain, de chaque parcelle et des besoins propres à chaque commune. Certains ont pu exprimer des préoccupations légitimes (ex. sur des projets de construction déjà lancés, qui les empêchaient d’emblée de respecter le ZAN). Ces fameux « coups partis » vont probablement évoluer, dans la refonte de la Loi climat & résilience.

Après 6 mois les acteurs étaient beaucoup plus familiers avec l’esprit de la loi, les concepts, leur historique de consommation d’espace, les besoins de leurs confrères, mais aussi et surtout leurs leviers de développement économique tout en respectant les objectifs réglementaires (ex. nouvelles formes urbaines, leviers de densification de l’espace urbain).

 

De nombreux acteurs des territoires font état d’une accélération de la prise de conscience des territoires des enjeux liés au changement climatique. Le constatez-vous également dans le domaine de la sobriété foncière ?

Tout à fait. Je vais évoquer un autre retour d’expérience, dans une petite commune du pourtour méditerranéen. Cette commune, située à moins de 40 km d’une métropole en plein essor, est confrontée à la fois à un regain de pression foncière au vu de sa proximité à l’autoroute, et elle est historiquement exposée aux aléas climatiques, plus particulièrement le ruissellement. Des épisodes d’extrêmes inondations et sécheresses ont précipité une prise de conscience et l’envie d’envisager un urbanisme plus résilient face à ces désordres.

La question posée n’était pas le « ZAN », mais la compréhension de l’aléa, comme préalable à la proposition de règles d’urbanisme pour le PLU en cours. Notre intervention a naturellement établi le lien intrinsèque entre modélisation et prise en compte des aléas futurs, principe de non-aggravation, politique de l’eau (GEMAPI, GEPU) et politique du ZAN. Pour cela nous pouvions notamment nous appuyer sur une agronome de la Commission Locale de l’Eau (CLE), qui a souhaité porter une vision très transversale et visionnaire de la gestion de l’eau. Cette agronome, responsable du service de gestion des eaux et assainissement de l’intercommunalité voulait porter cette question de la résilience climatique différemment. Elle ne souhaitait pas se limiter à l’approche classique, mais plutôt identifier les leviers d’action en termes d’urbanisme et de formes urbaines. La question qui nous était posée consistait à étudier l’historique du ruissellement sur la commune depuis 50 ans, à l’aune de l’urbanisation, afin d’identifier les leviers d’action pour imaginer une non-aggravation de l’exposition des biens et personnes dans le futur PLU.

Pour la première fois, le ZAN qu’ils ne connaissaient pas s’est invité dans la démarche du PLU, bien qu’il ne soit exigé qu’en 2027. Pas en tant que principe « binaire » (constructibilité / non-constructibilité) tel qu’il est parfois perçu, mais pour entrainer une prise de conscience des services de la commune. Finalement, les élus et les services disposaient d’indicateurs, par sous-bassin versant, de l’exposition potentielle au risque de ruissellement sur l’ensemble du foncier mobilisable. Cela va permettre à l’ensemble des élus, de penser l’aménagement du territoire et la sobriété foncière à l’aune des enjeux de résilience climatique et de renaturation, en limitant l’exposition aux risques, en favorisant la ré-infiltration de l’eau et en imaginant un centre-ville attractif.

Nous pourrions multiplier les exemples, mais resterons-en là. Nous vous donnons toutefois RDV dans quelques mois pour évoquer une formidable étude qui vient de nous être confiée : placer l’eau au cœur du projet de territoire d’un SCOT, qui se trouve être le château d’eau d’une grande métropole, et dont plus de 80% de la ressource est lié au régime de pluie !

Banque des territoires - Groupe Caisse des dépôts

Cet article vous est proposé par la Banque des Territoires

Créée en 2018, la Banque des Territoires est un des cinq métiers de la Caisse des Dépôts. Elle rassemble dans une même structure les expertises internes à destination des territoires. Porte d’entrée client unique, elle propose des solutions sur mesure de conseil et de financement en prêts et en investissement pour répondre aux besoins des collectivités locales, des organismes de logement social, des entreprises publiques locales et des professions juridiques.

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Pour aller plus loin sur le Zéro Artificialisation Nette (ZAN)

Qu'est-ce que l'artificialisation des sols ?

L'artificialisation des sols est le processus de transformation des terres naturelles en zones urbanisées ou en infrastructures artificielles telles que les routes, les parkings, les bâtiments, etc. Cela entraîne la perte de la couverture végétale et des écosystèmes naturels, ainsi que la modification de l'hydrologie et de la biodiversité des sols. Ce processus peut avoir des conséquences négatives sur l'environnement, notamment en augmentant l'imperméabilisation des sols, en réduisant la capacité de rétention d'eau, en augmentant les risques d'inondations et en fragmentant les habitats naturels.

Où en est le dispositif ZAN (décrets d'application...) ?

La loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux, adoptée cet été à la quasi-unanimité, prévoit des adaptations pour faciliter l'atteinte des objectifs et plus particulièrement leur déclinaison territoriale. Le décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols établit une nomenclature pour évaluer et suivre l'artificialisation des sols dans les documents de planification urbaine. Il précise que les surfaces végétalisées à usage de parc ou jardin public peuvent être considérées comme non artificialisées, valorisant ainsi la contribution de ces espaces de nature en ville. Le décret n°2023-1097 du 27 novembre relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols détermine les modalités d’intégration et de déclinaison des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols dans les documents de planification régionale (SRADDET, SAR, SDRIF, PADDUC) et d’urbanisme.

Quel développement territorial à l'ère du zéro artificialisation nette 2030 ?

Les principaux axes de développement territorial dans ce contexte incluent : 1. Revitalisation des centres urbains et rénovation des logements : Ces dispositifs contribuent à lutter contre l'étalement urbain en proposant un logement adapté à chaque étape de la vie et aux structures des ménages, renforçant ainsi les objectifs du ZAN 2. Densification de l'habitat et renouvellement urbain : Modifier les règles d'urbanisme pour favoriser la densification et le renouvellement urbain permet de limiter l'artificialisation des sols 3. Utilisation des friches et bâtiments vacants : Il existe des réserves considérables de friches, de logements, de commerces et de bureaux vacants qui peuvent être réutilisés pour le développement territorial, évitant ainsi l'artificialisation de nouveaux espaces 4. Compensation écologique : En cas d'artificialisation inévitable, il faudra compenser en renaturant un espace équivalent, ce qui est la dimension "nette" du ZAN 5. Planification par la puissance publique : Les objectifs du ZAN appellent à une planification plus rigoureuse et à l'implication des collectivités territoriales pour atteindre les objectifs de réduction de l'artificialisation à travers notamment les documents de planification

Quelle est la proportion des sols artificialisés en France ?

En France, selon les données disponibles, la proportion des sols artificialisés est d'environ 7,9% du territoire sur la période 2017-2019 d'après l'enquête annuelle Teruti réalisée par les services statistiques du ministère en charge de l’agriculture. Cela équivaut à environ 10% du territoire national, si l'on considère les données de 2018 (Insee).

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