Contrats eau & assainissement : (bien) faire vivre le contrat

Le contenu des contrats de délégation du service public de l’eau (DSP) a profondément évolué au cours des dernières années. Cela a contribué à l’émergence du contract management. Que recouvre cette approche ? Quels sont ses bénéfices? Quelle implication suppose-t-elle du côté des collectivités ? Explications.

Concession, affermage ou régie intéressée : les principales formes contractuelles de DSP de l’eau à un opérateur privé ne varient guère. Leur contenu a, lui, beaucoup changé et tout d’abord la durée, de plus en plus courte. Une tendance initiée avec la loi Sapin* : en 2020, la durée moyenne des nouveaux contrats s’établissait à 8,4 ans, avec, depuis 1998, une baisse moyenne de 3,7 ans (lien externe, nouvelle fenêtre) sur les nouveaux contrats. De nouveaux objectifs sont apparus en lien, par exemple, avec la transition énergétique (sobriété , production d’énergie renouvelable, réduction de l’empreinte carbone) notamment dans les DSP relatifs à l’assainissement (cf. la réutilisation des eaux usées et la pose de panneaux photovoltaïques sur le site de la station d’épuration de Touques (lien externe, nouvelle fenêtre)).

Autre paramètre : la constante évolution de la réglementation, en particulier sur les polluants comme les pesticides ou les PFAS, qui poussent les fournisseurs à anticiper les modifications futures et les incitent à innover dans les outils de contrôle sanitaire des eaux et les mesures de traitement (sur les obligations du fournisseur d’eau en matière de PFAS, lire notre article (nouvelle fenêtre)).

Pour s’adapter à ces évolutions et « mieux répondre aux besoins des territoires, des collectivités et des usagers, explique Anthony Leroy, directeur Pilotage contrats pour les activités Eau de Veolia en France, une gestion sur-mesure des contrats a émergé depuis une dizaine d’années ». Cette transformation a fait éclore une nouvelle approche : le contract management. De plus en plus répandu chez les opérateurs privés, cette conduite de la performance contractuelle repose sur le dialogue entre les parties, la collaboration, la recherche d’ajustements et la mobilisation de compétences multiples. Côté collectivité, elle suppose de s’approprier le contrat, une impérieuse nécessité selon la Cour des comptes (cf. encadré), quelle que soit la configuration de  la structure publique chargée de l’eau et de l’assainissement, à l’échelle communale ou intercommunale. Décryptage.

Les fondamentaux du contract management

Définition

Le contract management est la « gestion de la relation contractuelle » traduit Jean-Charles Savornin (lien externe, nouvelle fenêtre), consultant et enseignant en gestion de projet et contract management, et responsable du blog Contractence. Pour lui, « tous les mots de cette définition sont importants. Le terme “relation“, qui recouvre les relations entre les parties au contrat et entre des personnes, en particulier ne doit pas être négligé. Il fait d’ailleurs plus sens de considérer qu’il s’agit d’une gestion de relation régentée par du contractuel. Cela suppose donc d’écrire ce qui doit être fait ensemble et de faire ce qui est écrit. Les acteurs publics ont donc la responsabilité de définir leurs exigences en pensant certes à la qualité de l’eau » mais aussi à la qualité et la continuité de service, au rendement réseau, à la maîtrise tarifaire, à la sobriété hydrique, à la satisfaction usagers, aux investissements réalisés. « Les collectivités se doivent aussi de contrôler tout le long de la vie du contrat si, quand et comment leurs exigences sont atteintes, avec un corollaire : veiller à ce que leurs propres obligations soient remplies » indique le consultant.

Les objectifs des parties ne sont pas forcément alignés mais le contract management peut en faciliter la convergence par le dialogue.

Deux piliers : valeur et partenariat

« Le contract management a pour objectif la bonne délivrance de la valeur attendue par les clients, telle qu’elle a été définie contractuellement, appuie Anthony Leroy. Parce que cette valeur peut varier sensiblement selon les parties prenantes, le contract management est également utile dès la phase de négociation afin de cerner précisément les attentes, de construire l’efficacité économique du contrat et son adaptation aux besoins du territoire. » « Une vraie importance doit être donnée par la collectivité au cahier des charges, alerte Jean-Charles Savornin, car il forme le socle sur lequel sera bâti la relation de confiance avec l’opérateur privé ».

Une fois le contrat conclu, l’approche contract management favorise « une gestion plus performante des obligations et des risques, partage Marine Labat, responsable de la cellule Pilotage de contrats pour les activités Eau en région Île-de-France chez Veolia. Elle contribue aussi, à transformer la relation contractuelle en véritable partenariat. »

Le contract management appliqué à la gestion de l’eau coté opérateur privé

Profil des contract managers

« Œuvrer dans le champ des marchés publics, avec une réglementation dédiée, crée un environnement contractuel spécifique, constate Anthony Leroy. Cela influe sur le contract management et sur les profils que nous recrutons : ils doivent être capables de dialoguer avec l’ensemble des fonctions qui interviennent durant la vie du contrat : juridique, technique, financière, commerciale… » Cette exigence est particulièrement forte dans le domaine de l’eau, complète Marine Labat, où « les contrats de concession ou d’affermage sont très complexes et recouvrent une large palette de sujets, de la performance d’une usine au fléchage des investissements négociés ».

Multiplicité des intervenants

Chez Veolia, l’interlocuteur principal de la collectivité délégante est généralement le manager de service local. Responsable du bon fonctionnement de la relation et du respect des engagements contractuels, il incarne, au quotidien, le contract management. Il remplit ce rôle « avec l’appui des cellules régionales de pilotage des contrats, souligne Anthony Leroy, car un grand nombre de compétences sont nécessaires pour répondre à nos engagements et délivrer la valeur attendue par le client dans toutes les dimensions du contrat, tout en tenant compte de nos contraintes internes ». « En tant que responsable de cellule régionale, mon rôle est de diffuser la culture contractuelle auprès de nos équipes de terrain, ajoute Marine Labat. J’accompagne les managers de services locaux et les développeurs commerciaux afin que le contrat et la satisfaction client restent au centre de nos activités, de nos enjeux et de nos décisions, notamment lorsqu’une évolution du périmètre intervient. »

Territoire couvert

« Chaque contrat est unique géographiquement. Commune, groupement de communes ou EPCI, territoire urbain ou rural, réseaux, usines : tous ces paramètres influent fortement sur le contenu du contrat, relève Anthony Leroy, et donc sur la typologie de contract management à mettre en œuvre ».
C’est aussi pour cette raison que l’appui des cellules régionales est nécessaire : elles contribuent à structurer le partenariat et à mettre à disposition du manager de service local les outils les plus adaptés aux besoins et aux attentes de la collectivité : portails digitaux clients ou tableaux de bord par exemple.

Côté collectivité, une fonction plus qu’un métier

Lire le contrat pour bien le piloter

Adaptation et personnalisation autour de la valeur ajoutée délivrée par le contrat : telle est donc la promesse du contract management. De nombreuses collectivités font appel à une assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) pour suivre ces contrats, souvent volumineux et techniques. AMO ou non, comment l’acteur public peut-il contribuer activement au pilotage contractuel ? « D’abord par la lecture du contrat. C’est essentiel, d’autant que l’heure est au sur-mesure. Cette lecture doit servir à identifier trois éléments importants : ce qui est inhabituel, ce qui n’est pas clair et ce qui manque à la collectivité pour remplir ses obligations, recommande Jean-Charles Savornin. C’est sur cette base que l’on peut initier une discussion fructueuse et donc un partenariat où il convient de garder en tête que le contrat a toujours raison ! »

Une vision et une culture à instaurer

La tentation peut être de complexifier le contrat et de multiplier les indicateurs afin de couvrir tous les cas de figure. Mais la collectivité a surtout intérêt à « disposer d’une vision : celle de la performance du contrat au regard des intérêts du territoire, du périmètre, des ouvrages concernés et des habitants, estime Anthony Leroy, et à s’engager dans un partenariat avec son délégataire ». Une bonne connaissance des objectifs contractuels est donc à privilégier, ainsi que « des échanges réguliers sur les problématiques de terrain, partage Marine Labat. L’anticipation en sera facilitée, en particulier celle des risques. »

Au sein des collectivités en charge de la gestion de l’eau et de l’assainissement, le métier de contract manager n’existe pas en tant que tel : « c’est une fonction assumée le plus souvent par les juristes ou les acheteurs, constate Jean-Charles Savornin. Il leur revient de diffuser une culture – celle de la nécessaire évolution du contrat au gré de l’avancement du projet- et de piloter la relation avec le fournisseur, en s’assurant en premier lieu que la collectivité respecte bien ses propres obligations, en faisant évoluer la documentation contractuelle … »

Les avenants ? Un outil, pas un échec

Cette co-construction peut avoir des effets positifs sur de nombreux sujets : gestion des sous-traitants, performance du service, optimisation des dépenses, adaptation aux normes, mise en œuvre des clauses, amélioration continue. Elle peut aussi faciliter les modifications contractuelles. « Les avenants sont le signe d’une dynamique, pas d’une négociation incomplète. Durant la vie d’un contrat, il n’est pas inhabituel qu’une réglementation évolue ou qu’un besoin survienne. La signature d’un avenant, résultat d’une discussion constructive, permet d’absorber ce nouveau facteur. En ce sens, vouloir tout figer au premier jour du contrat n’est pas forcément la bonne option, assure Anthony Leroy, en particulier au regard des limites de plus en plus contraignantes - telle que la réglementation sur les polluants émergents - qui s’imposent dans la gestion de l’eau et de l’assainissement. » Face à cette probabilité d’avenants, la fonction en charge du contract management côté collectivité veillera « à une parfaite traçabilité, écrite, des demandes, des échanges et des décisions » conseille Jean-Charles Savornin.

Enfin, une approche de contract management bien conduite peut, le moment venu, favoriser une négociation plus pertinente, tournée vers les défis de long terme du secteur. C’est notamment le cas des contrats orientés vers la sobriété hydrique, comme ceux passés par la métropole de Lille (nouvelle fenêtre) ou l’Agglo de Brive (nouvelle fenêtre).

Vers une maîtrise accrue des délégations de service public par les collectivités

En décembre 2024 dans son rapport sur les délégations de gestion des services publics locaux , la Cour des comptes (lien externe, nouvelle fenêtre) déplorait « des relations avec les entreprises délégataires qui peuvent présenter des déséquilibres au détriment des collectivités ». Elle enjoignait ces dernières à « mieux structurer leur organisation interne et à faire monter en expertise leurs services » et à œuvrer pour améliorer leur accès aux « données financières et de gestion nécessaires à l’exercice de leur contrôle des conditions et des résultats de toute nature de la délégation. »

* Un des objectifs de la loi du Sapin était de favoriser la transparence des procédures de passation de délégation de service public (DSP), notamment par le renouvellement périodique des contrats, et a fortiori, par une remise en concurrence des opérateurs économiques. L'article 40 de cette loi, complété par l'article 75 de la loi du 2 février 1995, prévoit que les DSP doivent être limitées dans leur durée. La durée maximale, sauf exception, est ainsi de vingt ans pour les DSP conclues en matière d'eau potable, d'assainissement, d'ordures ménagères et autres déchets