Christophe Lime : Remunicipalisation de l’eau : retour d’expérience de France Eau Publique

Christophe Lime est Vice-président chargé de l’eau et de l’assainissement à Grand Besançon Métropole et Président de France Eau.

Pouvez-vous présenter vos différentes fonctions ?

Je suis Vice-président chargé de l’eau et de l’assainissement à Grand Besançon Métropole, et Président de la Régie eau. Je suis également Président de France Eau Publique, structure qui regroupe plus de 100 membres, desservant plus de 15 millions d’habitants en eau potable sous gestion publique. Nous sommes référents au niveau national sur la question.”

La gestion publique de l’eau sera le principal thème de notre échange. Avant d’entrer dans le vif du sujet, comment votre territoire vit-il la succession des épisodes des sécheresses des dernières années ?

Par habitude, je parle de « changement climatique » plutôt que de « réchauffement climatique », qui est une des composantes du changement climatique. Pour nos services, le changement climatique a deux conséquences. Tout d’abord, des périodes de sécheresses de plus en plus longues et de plus en plus fortes. Mais aussi des périodes orageuses de plus en plus conséquentes pour nos réseaux d’assainissement et d’eaux pluviales. On observe bien une accélération de la problématique du réchauffement. Dans notre région, depuis 3-4 ans le lit du Doubs est par moments à sec sur plusieurs kilomètres. C’est un phénomène que nous n’avions pas vu depuis plus d’un siècle. Des phénomènes climatiques qu’on ne pensait pas voir toucher nos régions et nous amènent à nous interroger fortement sur nos approvisionnements en eau.

Il convient de rappeler que la part des collectivités dans les prélèvements en eau en France est d’environ 20%. Il faut également s’interroger sur les 40% environ prélevés par l’agriculture et les 40% prélevés par l’industrie (énergie incluse). Il faut adopter une approche globale pour que demain nous évitions les conflits d’usage. Chacun devra ainsi participer à l’effort. L’agriculture, l’industrie et l’énergie ne vont cependant pas changer du jour au lendemain. Il faut accompagner les entreprises, d’ailleurs l’agriculture s’adapte relativement vite, notamment en ce qui concerne la conservation des sols et le stockage de l’eau dans les sols. Nous aussi, usagers, sur des transformations de moindre ampleur, pouvons faire des gestes significatifs. Il faut envisager les solutions techniques qui nous permettraient de traverser des périodes pointues où l’approvisionnement est particulièrement contraint, mais toutes les bonnes idées ne peuvent se concevoir que dans le cadre de la sobriété. Un usage nouveau de l’eau ne doit pas nous faire dépasser les alimentations dont nous disposons aujourd’hui. D’autant plus que le déficit hydrique va continuer de se creuser : il faut prévoir dès maintenant ce qu’il va se passer dans 5, 10, 15, 20 et 30 ans.

Abordons la gestion publique de l’eau. A l’origine, qu’est-ce qui vous a intéressé dans cette démarche ? Pourquoi certaines collectivités font ce choix, parfois après être passé par la gestion privée ?

Je suis élu depuis 2001, j’ai tout de suite eu la charge de l’eau et de l’assainissement, et je suis parti du principe selon lequel nos employés municipaux effectuaient un travail extraordinaire, celui d’alimenter en eau de qualité une grande population, 24 heures sur 24. Derrière ils traitaient une eau usée pour la restituer correctement au milieu naturel. Nous étions en gestion publique depuis toujours, et je me suis dit que ce serait intéressant de valoriser cette approche. Je me suis alors intéressé à ce qu’il se passait au niveau national et international.

La première chose à comprendre est que le monde de manière générale est sous gestion publique. Pratiquement toutes les grandes nations ont considéré que l’eau est un bien indispensable à la vie, qu’il fallait éviter de la confier à des intérêts privés. En France nous avons une particularité historique avec la présence de deux grands groupes mondiaux, la Générale des Eaux et la Lyonnaise des Eaux, qui ont plus d’un siècle d’existence, et qui ont structuré fortement la gestion de l’eau et de l’assainissement en France. A l’époque où j’ai pris mes fonctions, la France commençait à traverser plusieurs remises en cause. On cite souvent l’exemple de Grenoble, qui révélait certaines limites du système de gestion privée : moindre investissement, plus-values conséquentes… A partir de là, le milieu associatif et les élus commençaient à s’interroger sur la pertinence de confier la gestion de l’eau en dehors de la puissance publique.

Nous avons créé quelques années plus tard, en 2012, France Eau Publique, au sein de la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies). Le but était de créer une structure de concertation de la gestion publique. Par la suite, un certain nombre de collectivités, dont certaines de taille importante, ont suivi le mouvement : Paris a engagé la remunicipalisation de son eau en 2010, ainsi que d’autres grandes collectivités comme Nice, ce qui confirme que la remunicipalisation peut intéresser tous les bords politiques. Nous allons aussi prochainement avoir Lyon, Bordeaux etc. La tendance s’inverse ainsi depuis une vingtaine d’années. Chaque année entre 1% et 1,5% de la population française bascule de la gestion privée à la gestion publique. Cela concerne de grandes villes mais également des villes moyennes et des petites communes rurales. Il est intéressant de noter qu’après 20 ans où la tendance s’est inversée, personne ne regrette ce choix de la remunicipalisation et ne souhaite revenir en arrière.

Cela permet à ces collectivités de réinvestir de façon plus importante, parfois de baisser les tarifs, bien que ce ne soit pas l’objectif premier. Il vaut mieux assurer l’avenir plutôt que donner une satisfaction immédiate aux usagers. Nous constatons souvent l’intérêt de maintenir les tarifs et réinvestir l’argent dans les réseaux, la recherche etc.

Quelles sont les facteurs qui déclenchent le choix de la gestion publique ?

Un premier facteur est l’idée selon laquelle, par principe, l’eau est un bien public à gérer par la puissance publique. Mais il faut être prudent car un principe n’est acceptable que s’il correspond à une attente, à une réussite pour nos concitoyens, et à de l’efficacité par rapport aux coûts payés par les usagers. Le second facteur est économique : la collectivité se pose la question de la marge que réalisent les entreprises privées, et sur l’opportunité d’utiliser davantage cette marge pour entreprendre des investissements.

Nous avons un service public à inventer pour le 21^e siècle qui correspond davantage aux attentes de nos usagers, qui soit respectueux envers nos usagers, qui sache prendre en compte les conditions de travail de nos salariés, et surtout qui assure à terme l’alimentation en eau de nos enfants et petits-enfants. Cela amène à des politiques d’investissement de long terme : quand on lance une politique de protection de la ressource, les résultats peuvent parfois nécessiter de longues années à se concrétiser, il faut donc être patient.

Pour une commune ou communauté de communes qui souhaiterait se lancer dans la gestion publique, y a-t-il des compétences particulières à recruter ? Plus généralement, quels sont les principaux chantiers à mener pour aller vers la gestion publique ?

En préambule, je ferais remarquer que les collectivités et les élus parviennent déjà à réaliser des chantiers beaucoup plus compliqués que la gestion de l’eau ! Par exemple les fonctions d’adjoint à l’urbanisme ou d’adjoint à la circulation sont loin d’être simples. La gestion de l’eau est ainsi abordable pour un grand nombre de collectivités.

Pour répondre à votre question : lorsque vous sortez d’une délégation de service public, vous avez pour obligation de récupérer le personnel du délégataire, donc vous avez déjà sur place les ressources humaines nécessaires, avec des équipes très qualifiées. En plus de cela, vous étofferez peut-être quelque peu vos effectifs, soit pour pallier les éventuels départs de personnel, soit pour renforcer la gestion. Cela s’anticipe. Lorsqu’une collectivité, quelle que soit sa taille, veut récupérer une gestion publique, nous souhaitons qu’elle prenne des dispositions au moins 18 mois ou 2 ans avant. Le temps de se pencher sur les responsabilités et compétences qu’elles pourront intégrer immédiatement, de sélectionner leur statut légal de gestion publique… Dans un premier temps, elles ne sont pas obligées de reprendre toutes les compétences : pendant quelques mois ou années elles peuvent repasser des marchés avec des sociétés privées qui vont continuer à l’accompagner. La gestion publique est un escalier qu’on monte progressivement, et chaque marche doit être gravie en fonction de la volonté des élus.

Parfois les élus ont des craintes, or ils s’aperçoivent généralement que les premiers pas dans la gestion publique se passent mieux que prévu. Ils deviennent alors « gourmands » de gestion publique et souhaitent intégrer rapidement de nouvelles compétences. Nous nous appuyons aussi évidemment sur l’expertise des entreprises privées. Lorsque nous avons un encadrement suffisamment formé, nous sommes capables de gérer le quotidien, mais lorsque nous avons de gros investissements à faire, nous recourrons à des sociétés privées pour des travaux ponctuels. Mais nous disposons d’expertises et de services compétents, qui connaissent extrêmement bien leurs réseaux. Les équipes de la collectivité sont capables de concevoir un appel d’offres en fonction des besoins précis de la collectivité, elles ont la capacité d’évaluer finement l’ensemble des offres que nous recevons, et la compétence pour suivre les travaux. Parfois on s’aperçoit qu’il y a des modifications à faire sur les plans. Et lorsque nos exploitants récupèrent les nouveaux ouvrages, ils les connaissent très bien, savent les gérer, et sont en mesure de les optimiser.

Quelles sont les difficultés potentiellement rencontrées et les écueils à éviter dans le passage à la gestion publique ?

Le principal point de vigilance concerne justement le personnel que l’on récupère, qui sera inquiet car son statut va évoluer. J’étais persuadé que le passage vers la fonction publique serait réjouissant. Or il y a  des salariés attachés à leur entreprise, et c’est tout à leur honneur. Ensuite, il y a des salariés qui ont des acquis à travers leur convention collective, et qui souhaitent les préserver, ce qui est légitime. D’où l’intérêt de bien anticiper ces enjeux.

Un autre point de vigilance est la gestion au quotidien des appels d’offres et des investissements, qui est plus complexe que dans les entreprises. Il y a davantage de procédures, par exemple pour la mise en concurrence.

Enfin, il faut établir une gouvernance qui sera différente de celle du privé. Dans les conseils d’exploitation et les conseils d’administration, nous souhaitons qu’il y ait l’ensemble des forces vives du territoire, avec au minimum un administrateur qui représente les usagers, un qui représente les associations environnementales, et un qui représente les salariés. Afin d’éviter les conflits, il vaut mieux que ces représentants nous sollicitent régulièrement et nous interpellent sur notre gestion au quotidien.

Justement, quel est votre retour d’expérience en matière de concertation des acteurs du territoire ?

Nous avons une intercommunalité un peu particulière, avec une grosse ville de 120 000 habitants, puis la deuxième environ 5 000 habitants, puis 3 000 habitants… jusqu’à un village de 150 habitants. Le transfert de la compétence a amené un certain nombre de réticences de la part de petites collectivités, avec la crainte d’être « mangé par la grande ville ». Pas seulement sur l’eau et l’assainissement, mais en général. Nous avons donc mis en place un système de consultation permanente par des « référents communaux », avec lesquels nous discutons des évolutions tarifaires, des investissements etc. Les élus communaux sont essentiels à la réussite du transfert de compétence car ce sont ceux qui connaissent le mieux les réseaux d’eau, les besoins des usagers (agriculteurs, industriels, particuliers…), et les risques de conflits d’usages.

Sur les décisions importantes, nous avons un conseil d’exploitation qui passe les questions en discussion avant délibération. Dans d’autres territoires, lorsque les élus sont consultés en commission, à la fin il faut généralement prendre une décision. Pour notre part à Grand Besançon Métropole, nous passons les grands enjeux à l’ordre du jour du conseil d’exploitation, et nous poursuivons la discussion jusqu’à parvenir à un accord entre tous. Cela prend plus de temps mais pousse chacun à être force de proposition. Depuis 2 ans nous avons ainsi pris toutes nos décisions à l’unanimité.

La question de la « sobriété » dans les usages de l’eau est de plus en plus communément abordée. Comment se manifeste-t-elle à votre niveau ?

Du côté de la demande en eau, nous avons tout d’abord supprimé tous les tarifs dégressifs. Mais nous avons considéré qu’il ne devait pas y avoir de conséquences économiques sur les exploitations agricoles de notre territoire. Donc lorsqu’on nous avons décidé de supprimer la dégressivité, la solution était de diminuer les consommations. Nous comptons 167 exploitations, particulièrement fragiles, et qui nécessitent un accompagnement, que l’on a réalisé avec la Chambre d’Agriculture. Nous avons proposé à chaque exploitation un audit, payé par nos soins, pour analyser leurs consommations et étudier les possibilités pour faire des économies. Ainsi, aucun exploitant agricole n’a contesté la fin de la dégressivité.

Puis nous avons instauré une progressivité des tarifs. Les 3 premiers mètres cubes sont gratuits, ce qui couvre la boisson de 5-6 personnes sur une année. Nous disons à nos concitoyens qu’ils n’ont plus de raison de ne pas boire l’eau du robinet, puisqu’elle est gratuite ! Par la progressivité nous avons voulu travailler sur la responsabilisation de l’ensemble de nos concitoyens.

Quelle est votre démarche sur la prévention des pollutions ?

Lorsque nous avons une pollution, nous ne cherchons pas à la « traiter » mais à la « supprimer ». Un ingénieur serait capable de rendre potable n’importe quelle eau, or cela nécessite une usine de traitement, donc des coûts d’investissement et de fonctionnement qui sont conséquents. Et la pollution ne disparait pas, elle est séparée de l’eau. Plutôt que nettoyer la pollution, il vaut mieux l’éviter en premier lieu. Nous avons ainsi tout intérêt à mener des coopérations avec d’autres territoires, qui parfois vont chercher de l’eau en dehors du périmètre qu’ils ont l’habitude d’exploiter. Par exemple, Paris va chercher de l’eau jusqu’à 150-200km de la capitale, et a pris des dispositifs pour travailler avec les agriculteurs et les collectivités pour éviter les pollutions et restituer une eau propre au milieu naturel. Une telle approche évite de devoir remettre à niveau les usines de traitement trop régulièrement, avec les coûts que cela induit.

Nous avons monté un comité scientifique qui va bien plus loin que notre périmètre de protection, afin de connaitre exactement nos sources d’alimentation (qui sont parfois complexes). Nous cherchons aussi à responsabiliser les usagers sur les eaux usées : grâce à l’Agence de l’eau nous avons des actions de prévention auprès des entreprises, pour responsabiliser tous les professionnels sur la restauration de la qualité de l’eau. Cela peut parfois relever également de la responsabilité des entreprises envers leurs salariés, par exemple dans le cas des salons de coiffure qui utilisent des produits chimiques. Nous allons voir ces professionnels, en compagnie de leur chambre consulaire, non pas pour les culpabiliser ou les sanctionner, mais pour faire un audit des produits utilisés, et identifier les possibilités pour remplacer ou se passer des produits les plus polluants. Nous payons l’audit et subventionnons éventuellement les travaux à mener.

Un autre succès concerne une grande entreprise de métallurgie implantée sur notre territoire, qui compte aujourd’hui zéro rejet d’eaux usées dans nos réseaux. Cela signifie que nous avons des pollutions fortement diminuées sur nos réseaux, et moins de dispositifs couteux pour traiter ces pollutions. Et comme nous faisons de l’épandage agricole à partir de nos boues de station d’épuration, nous sommes en mesure de rassurer les agriculteurs sur la propreté des épandages.

Du côté de l’offre, quels sont les dispositifs et les équipements qui pourraient vous intéresser ?

Les équipements comme les bassines ne doivent pas être rejetés, mais leur utilité sera limitée si les pratiques n’évoluent pas. Je crains même que ces bassines n’amènent à consommer encore plus d’eau et ne repoussent les efforts à plus tard.

Je pense à des exemples de territoire où l’on réutilise de l’eau usée issue de stations pour irriguer des vignes ; je ne suis pas viticulteur, mais il me semble que lorsqu’on en arrive à irriguer des vignes, on entre dans le dur ! La réutilisation des eaux usées en bord de mer, pourquoi pas. Mais les eaux usées traitées par les stations ne disparaissent pas, elles servent au voisin ! Si en amont chacun garde son eau pour soi et considère que son voisin en aval ne peut pas en avoir, je ne suis pas certain qu’on entrerait dans un cercle vertueux.
Je suis de ceux qui pensent qu’il faut d’abord protéger notre alimentation existante en eau. Si l’on doit faire des investissements, mettons déjà des périmètres de protection partout en France. Nous avons encore aujourd’hui des ressources qui ne sont pas protégées.

Sur Grand Besançon, nous sommes en train de répertorier toutes les sources d’eau que nous avons cessé d’exploiter depuis plusieurs années, car nous considérions que le débit était trop faible. Donc au lieu d’aller chercher de nouvelles sources, regardons ce que nous avons de disponible. Nous avons autour de Besançon de petites sources à faible débit, mais de grande qualité, et qui coulent tout le temps. En été, les quelques dizaines de mètres cubes qu’elles fournissent par jour pourraient nous servir.

Notre prochaine étape chez France Eau Publique est de considérer que les études et la recherche doivent également relever de la gestion publique. La recherche en France est essentiellement publique (CNRS, universités etc.). Nous voulons donc établir des partenariats avec les laboratoires, pour mener des recherches sur la protection naturelle de l’ensemble de nos ressources. Le comité scientifique que j’ai mis en œuvre avec l’Université de Besançon va étudier précisément les sources d’eau et les meilleurs moyens de les protéger. Je préfère investir des sommes modestes dans ce genre de recherche, plutôt qu’investir des sommes importantes dans des équipements coùteux.

Pour davantage financer cette « recherche-action » l’éparpillement de nos collectivités fait que nous sollicitons peu les fonds européens : nous n’avons pas de force de frappe pour aller les chercher, notamment en France. L’Europe dispose d’une enveloppe de 30 milliards d’euros pour financer des actions en matière de développement durable, et j’observe que les Länder allemands sont bien plus structurés pour la veille et le montage de dossiers, leur permettant d’obtenir ces financements allant jusqu’à plusieurs millions d’euros.

Pour conclure, parlons justement des budgets dédiés à l’eau. La crise énergétique alourdit significativement la facture des collectivités, y compris celle de l’énergie utilisée dans le traitement de l’eau. Pomper, acheminer et dépolluer de l’eau nécessite de l’énergie. Que faire ?

Vous mettez le doigt sur un problème que nous avons tous. Notre facture d’énergie va être multipliée par 3, passant de 1,7M€ à 5,3M€ juste pour le service d’eau et d’assainissement. Nous avons mené une première action auprès des députés et des sénateurs pour avoir droit à un bouclier tarifaire, que nous n’avons pour le moment obtenu que pour les petites collectivités.
Mais je pense que nous avons devant nous, quoi qu’il arrive, une augmentation du prix de l’eau. Il faut nous y préparer, l’étaler dans le temps en augmentant les prix progressivement. Je pense que les tarifs pourront continuer à payer la distribution d’eau. J’ai cependant plus d’inquiétude sur l’assainissement, car on est en retard sur un certain nombre de programmes. Les directives européennes en discussion seront encore plus contraignantes, y compris pour les territoires ruraux. Il y aura potentiellement un mur d’investissement et de fonctionnement sur l’assainissement, qui nécessitera d’avoir une vraie réflexion entre collectivités et Etat pour réunir les moyens nécessaires.

Je suis également inquiet sur les eaux pluviales, le parent pauvre des investissements des collectivités. Ce n’est payé ni par le budget eau, ni par le budget assainissement, mais par le budget général des collectivités. Les directives européennes vont bientôt s’en occuper, et je pense qu’il y aura des investissements à consentir. J’ai commencé à préparer notre vice-président aux finances de Grand Besançon à cette perspective.

Pour conclure, nous avons un retour de gestion publique très important en France, et nous avons structuré cette gestion publique au niveau national. J’invite toutes les collectivités qui s’y intéressent à se rapprocher de nous. Nous avons un site Internet convivial. Nous accompagnons les collectivités dans cette démarche qui n’est pas simple : c’est un vrai choix « politique », dans le sens noble du terme. Surtout, nous ne voulons pas avoir de contre-exemples des avantages du retour en gestion publique, donc nous proposons des systèmes de parrainage des collectivités intéressés par la démarche. Nous souhaitons être très efficients sur la gouvernance de la gestion publique, les investissements, la protection de la ressource, et la volonté de travailler avec l’ensemble des territoires. Nous considérons que les acteurs locaux sont les mieux placés pour prendre un certain nombre de décisions liées à l’eau.